El Auto del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM), de fecha 22/05/2008, recurrido por la organización ecologista por la cuantía de la fianza fijada y en solicitud de que sea eliminada, determina: «Ha lugar a la ejecución provisional, solicitada por Ecologistas en Acción-CODA, de la Sentencia de 14 de febrero de 2008 dictada, …, debiendo paralizar inmediatamente la Administración demandada todas las obras de ejecución del proyecto a que se refiere la ejecutoria, debiendo adoptarse asimismo todas las medidas necesarias para precaver los riesgos para las personas, para la seguridad vial y para el medio ambiente que pudiera provocar la suspensión de los trabajos y a los que se refiere el informe del Ingeniero Director de las obras aportado por la Administración ejecutada». El Auto señala que el Letrado de la Comunidad de Madrid (CAM) ha interpuesto recurso de casación (ante el Tribunal Supremo) contra la Sentencia nº 169 del TSJM, que declaró la ilegalidad de las obras de la carretera M-501. También, que la solicitud de ejecución provisional de esa sentencia únicamente pedía la paralización de las obras, cuando «El fallo de la Sentencia implicaría la destrucción de la autovía y la restauración del entorno natural a su estado original». Y, asimismo, «Dada la procedencia del establecimiento de caución para la ejecución provisional, en virtud de lo previsto en el artículo 91.1» (de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, NOTA 1, a pié de página) y como «la única cuantificación de los eventuales perjuicios económicos que supondría la ejecución resulta del informe emitido por el Ingeniero Director de las obras, que calcula en 9.947.358,61€, procede, en principio, establecer la caución en un 5% del importe de los daños calculados por la demandada».
Ecologistas en Acción lamenta que el cumplimiento de la legalidad para paralizar las obras de conversión en autovía de la carretera M-501 se vincule al depósito de una tal fianza millonaria («Paradójico que el cumplimiento de la legalidad resulte, sistemáticamente, tan caro para los denunciantes y sea tan barato para los infractores incurrir en ilegalidad»), valora positivamente que dicho Auto califique de «inaceptables» los inconvenientes para la ejecución provisional de la sentencia que argumenta la Comunidad de Madrid; asimismo, que rechace la alegación de la Comunidad de Madrid cuando afirma que ha procedido de forma espontánea a dar cumplimiento del fallo de la sentencia. También, y con relación a la existencia de perjuicios de difícil reparación e irreversibilidad de la situación que pueda producirse, al afirmar que es «paradójico» que la Comunidad de Madrid argumente la necesidad de continuar las obras para evitar daños ecológicos, cuando la ilegalidad reside precisamente en la violación de las normas protectoras del medio ambiente. Además, el Auto considera, por último, inadmisible fundamentar la oposición a la detención de las obras en el poco tiempo que resta para su conclusión, lo que es, aprecia, «Tanto como consagrar un hecho consumado agravado por la continuación actual de la ejecución».
La organización ecologista subraya que la dinámica de la Administración madrileña de actuar, casi sistemáticamente, al margen de la legalidad, unido a la escasa fiscalización que ejerce la oposición, supone un tremendo esfuerzo para Ecologistas en Acción, que actualmente en Madrid, además de otros 2 en curso, mantiene abiertos 12 recursos contencioso-administrativos en el TSJM contra la CAM, en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Madrid hay 3 recursos y en diferentes Juzgados de Madrid hay interpuestas 9 denuncias penales contra administraciones locales, actividades ilegales, etc, etc.
El colectivo ecologista afirma, en la información adjunta a la campaña, que la carretera M-501 atraviesa de este a oeste una de las zonas de mayor valor ecológico de la Comunidad de Madrid (CAM) con presencia de algunas de las especies más amenazadas de la Península Ibérica. Esta obra tiene unos enormes impactos ambientales sobre los pinares y encinares del oeste de Madrid, refugio de un buen número de especies animales en peligro de extinción, como es el caso del lince ibérico, águila imperial, la cigüeña negra o el buitre negro, motivo por el cual la zona ha sido declarada por la Unión Europea como Zona Especial de Protección de Aves (ZEPA) y Lugar de Interés Comunitario (LIC). La conversión de esta carretera en autovía tiene una historia larga, que resume brevemente: el año 2000 se desestima por el gobierno autonómico y por el CSIC, iniciándose un estudio para plantear trazados alternativos que aumentaran la seguridad de los desplazamientos sin destruir uno de los ya escasísimos espacios naturales de la comunidad; pero en 2005 el nuevo Gobierno de la CAM aprueba ilegalmente la conversión en autovía (declarando el proyecto de interés público por la elevada siniestralidad de la carretera, para justificar el desdoblamiento, pese a que los datos de la propia Consejería de Transportes clasifican la carretera M-501 como de baja peligrosidad) y comienza las obras, recurridas por Ecologistas en Acción, emitiendo el TSJM en febrero de 2008 Sentencia que anula la aprobación e insta a la CAM a restaurar la zona a su estado inicial; la CAM recurre la sentencia ante el Tribunal Supremo y no paraliza las obras, por lo que los ecologistas solicitan al TSJM que paralice las obras hasta que dictamine el Supremo. El tribunal acuerda en mayo 2008 la paralización de las obras siempre y cuando se deposite una fianza de 497.567€ (82.754.906 pesetas), y sólo si se consigue depositar esa cantidad se detendría la construcción de la carretera ilegal.
«Resulta increíble», añade Ecologistas en Acción, «que los denunciantes, a los cuales los tribunales han dado la razón, tengan que poner medio millón de euros para conseguir que se cumpla la sentencia», … «Tenemos la oportunidad como ciudadanos y ciudadanas de tratar de frenar la prepotencia e impunidad de determinadas prácticas políticas y empresariales que se han convertido en algo habitual». Se puede aportar dinero como préstamo (que sería devuelto sólo en caso de que se ganase el recurso) o donación a fondo perdido. Los ingresos pueden realizarse en la cuenta de Caja Madrid 2038-1016-33-60008311978, indicando en el concepto préstamo M-501 o donación M-501; si no se incluye ningún concepto se entenderá que se trata de una donación. Los donantes podrán pedir justificante para la desgravación fiscal o certificado de donaciones, para lo que es imprescindible que remitan sus datos (nombre y apellidos, teléfono, domicilio, correo electrónico y NIF) a Ecologistas en Acción ([email protected]), cuya Secretaría se encuentra en calle Marqués de Leganés 12, 28004 Madrid, teléfono 915312739, fax 915312611. Los prestamistas deben remitir los mismos datos, excepto el NIF.
La Sentencia de febrero 2008 y consecuencias
Ecologistas en Acción solicitó el 18 de marzo de 2008 la ejecución provisional de la Sentencia nº 169, de fecha 15/02/2008, de la Sección 9ª de la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJM, que estimó el recurso contencioso administrativo nº 706/05 interpuesto en diciembre del año 2005 por CODA-Ecologistas en Acción contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 21 de julio de 2005 y la resolución de su Consejería de Transportes de 25 de octubre de 2005, que aprobaban la conversión en autovía de la carretera M-501, km. 22 al 39. El fallo de la Sentencia es rotundo y declara la «Nulidad de pleno derecho de ambas resoluciones y la restitución a su estado anterior de la zona afectada por el proyecto». La sentencia se basa, fundamentalmente, en la inexistencia de informes y de pronunciamiento expreso por parte de la Consejería de Medio Ambiente, la inexistencia antes de aprobarse el proyecto de consultas previas a la Comisión Europea, y la no concurrencia de razones de interés público por las que sería justificable la ejecución del proyecto.
Conocida la Sentencia de 15/02/2008, Ecologistas en Acción manifestó: «Llega tarde, una vez que las obras están muy avanzadas y que el daño medioambiental es irreversible», recordó: «El mismo tribunal (TSJM) desestimó en 4 ocasiones la solicitud de paralización cautelar de las obras» y consideró: «Deben exigirse responsabilidades a los responsables de las Consejerías de Transportes y de Medio Ambiente, tanto a los actuales como a los que aprobaron el proyecto».
Con fecha 25 de febrero de 2008 Ecologistas en Acción criticó los acuerdos alcanzados entre la Comunidad de Madrid y la Comisión Europea para no llevar la denuncia del desdoblamiento de la carretera M-501 ante el Tribunal de Justicia Europeo: «Decisión contraria a la jurisprudencia del mismo Tribunal, que considera que no sancionar las infracciones comprometería el efecto útil de las Directivas comunitarias».
Con todo, el 14 de marzo de este año la propia Comisión Europea consideró incomprensible la actitud de la Comunidad de Madrid con respecto a la misma carretera M-501, y mostró su perplejidad por el recurso presentado por la Comunidad de Madrid contra la citada Sentencia del TSJM de fecha 15/02/2008.
Diecisiete días después y a petición de Ecologistas en Acción y Sierra Oeste desarrollo SOStenible, el Parlamento Europeo analizó la actuación de la Comunidad de Madrid y de la Comisión Europea en la carretera M-501, en exigencia de que los eurodiputados sancionen el desprecio de la Comunidad de Madrid por la legislación ambiental comunitaria y la incomprensible actitud permisiva del Ejecutivo comunitario.
Fundamentos de Derecho de la Sentencia o historia de otra aberración
A quien interese profundizar en las sinrazones que concurren en el litigio sobre la carretera M-501, ilustrativo sobre el conflicto entre intereses públicos y privados, así como acerca de cómo se solventan aquí y ahora los problemas medioambientales, remitimos a la web de Ecologistas en Acción (www.ecologistasenaccion.org), donde además de otra útil y valiosa documentación al respecto, dispone tanto del Auto que fija la caución de 497.567€ como de la Sentencia íntegra, de 18 páginas, de cuya combinada y superficial lectura no puede extraerse otra conclusión que no sea la de que esta historia constituye una auténtica antología del despropósito y/o del disparate. No más que otras similares o muy parecidas, conviene precisar también.
Pero, así y todo, reproduzcamos siquiera los Fundamentos de Derecho que la sentencia establece, somero repaso a la vez de la historia de la controvertida autovía.
Señala, en primer lugar, que con fecha 08/05/1997 la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid aprueba técnicamente el proyecto de trazado para la duplicación de calzada de la carretera M-501, en el tramo comprendido entre las carreteras M-511 a M-510, luego reducido al tramo entre km. 9,7 y 39,5. El proyecto y el estudio de impacto ambiental fueron sometidos a información pública mediante resolución de 23/05/1997. Parte de esta carretera atraviesa la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) ES 0000052 «Encinares del río Alberche y río Cofío» y un espacio de montes preservados. El lugar dispone de un alto valor ecológico y posee múltiples hábitats y especies calificadas como prioritarias por la Directiva comunitaria 92/43/CEE y por el Real Decreto 1997/1995.
Por acuerdo del Consejo de Gobierno de 15/01/1998, revisado por acuerdo de 02/09/1999, se aprobó la propuesta de lista regional de Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) para su inclusión en la Red Natura 2000: se proponía el lugar coincidente con la ZEPA mencionada. Con fecha 19/07/2006, la Comisión Europea aprobó el lugar seleccionado como LIC ES 311 007 «Cuenca de los ríos Alberche y Cofío».
En fecha 02/04/1998 recae la preceptiva Declaración de Impacto Ambiental (DIA) sobre el proyecto inicial de desdoblamiento, dividida en dos tramos, antes y después de la zona de inicio de la ZEPA, con DIA favorable para el primer tramo y desfavorable para el segundo, delimitado entre los kms. 21,8 y 39,5.
En el tramo que obtuvo DIA favorable, el proyecto fue ejecutado y entró en servicio en el año 2001.
Con fecha 07/10/1999, la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes suscribió un convenio con el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) para la realización de un análisis ambiental y de la influencia sobre la fauna silvestre del desdoblamiento y puesta en servicio del tramo de carretera que discurría por la ZEPA. El análisis, emitido en noviembre de 2000, concluía que los efectos de las obras y de la puesta en servicio de la infraestructura tendría efectos negativos sobre los elementos naturales, a corto, medio y largo plazo, proponiendo un trayecto alternativo para la circulación y recomendando, entre otras medidas, la reducción al máximo de los impactos de la carretera entonces existente.
La Orden 903/2001, de 05/04/2001, de la Consejería de Medio Ambiente, declara la iniciación del procedimiento del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la ZEPA.
El 03/12/2003 (—–poco después de que el Partido Popular se hiciera con el Gobierno de la Comunidad de Madrid, tras el «extraño» incidente de la no comparecencia de dos parlamentarios del PSOE en la Asamblea de Madrid a las sesiones en las que debía ser elegido el presidente autonómico, lo que obligó a repetir las elecciones autonómicas y, tras el vuelco electoral producido en los nuevos comicios, permitió al PP hacerse con la presidencia de la CAM—–) la Consejería de Transportes e Infraestructuras aprueba el Proyecto de ensanche y mejora de la carretera M-501, tramo M-522 a Navas de Rey, sometiéndose a información pública la relación de bienes y derechos afectados de expropiación en fecha 18/12/2003. Por resolución de 08/06/2004 se somete de nuevo a información pública para corregir algunas de las superficies de las fincas expropiadas. No consta el comienzo de la ejecución de este proyecto.
En el año 2004, ayuntamientos afectados por este proyecto aprueban mociones solicitando de la Comunidad de Madrid el desdoblamiento de la carretera. En julio de 2005 la Dirección General de Carreteras elabora un estudio del tráfico rodado que soportaba el tramo en cuestión, en el que se consideraba justificada la necesidad de duplicación por los accidentes de tráfico y las congestiones de la vía.
Consecuencia de lo anterior, la Consejería de Transportes e Infraestructuras ordena la redacción de un nuevo proyecto de ensanchamiento que contemplara la duplicación de las calzadas. El Acuerdo de 21/07/2005, del Consejo de Gobierno, resuelve la discrepancia existente entre el órgano sustantivo y el medioambiental sobre ese nuevo proyecto, a favor del 1º, declarando asimismo el interés general por razones imperiosas de seguridad vial del proyecto «Duplicación de calzada de la carretera M-501. Tramo M-522 a Navas del Rey». El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid fundamentaba su criterio en el incremento de la intensidad del tráfico a partir del año 2001, las retenciones de vehículos y el muy superior índice de peligrosidad del tramo no desdoblado respecto del desdoblado, así como en la redacción del nuevo proyecto cuidando de subsanar los problemas en que hacía hincapié el estudio del CSIC y en la adopción de medidas correctoras y medidas compensatorias.
El 29/07/2005, la Consejería de Transportes de la Comunidad de Madrid traslada este acuerdo al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación «a los efectos de que se informe a la Comisión Europea» en cumplimiento de lo establecido en el artículo 6.4 del RD 1997/1995. El nuevo proyecto es aprobado por la Consejería de Transportes, en la fecha de 25/10/2005, y sometida por Orden del mismo día a información pública la relación de bienes y derechos afectados por el expediente de expropiación forzosa.
Entrando en materia
A continuación, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid indica que, a través del recurso, CODA-Ecologistas en Acción impugna el Acuerdo de resolución de discrepancia y la posterior aprobación del nuevo proyecto de desdoblamiento.
La demanda insiste en la especial protección de que dispone la zona afectada por el proyecto y, entre sus muchos argumentos impugnatorios, alega falta de respeto a la normativa de carreteras y de medio ambiente: «La Administración se ha separado del criterio precedente sin motivarlo suficientemente y sin someterse a los informes preceptivos establecidos en la normativa autonómica, estatal y europea».
«La resolución de discrepancia no es tal»: no existe DIA negativa sobre este nuevo proyecto de duplicación, siendo «inexactos los datos sobre siniestralidad en que se fundamenta». No se ha cumplido el procedimiento legalmente establecido para la aprobación del proyecto y se han infringido principios de información pública y de libre acceso al procedimiento por los ciudadanos.
También considera el recurso que: no se han valorado las alternativas a este proyecto; la declaración de obra como de interés general no exime de la DIA, cuya ausencia es determinante de nulidad del procedimiento según el artículo 36 de la Ley 2/2002. Asimismo, el Plan de Integración Ambiental (PIA) presentado por la Administración no suple la DIA, carece de rigor, no está firmado por ningún técnico ni científico y no contempla las medidas necesarias para evitar el impacto ambiental, contemplando medidas compensatorias y correctoras que en gran medida son mera aplicación de diversas normas legales. Además, la DIA de 1998 en que se basa la resolución de discrepancia resolvió negativamente el proyecto de esa fecha, pero no se pronunció acerca de cualquier actuación en la zona, habiendo caducado y finalizado el procedimiento en que recayó dicha Declaración. Por último, el recurso manifiesta la «concurrencia de causas de nulidad de pleno derecho conforme a las conclusiones del informe de la Comisión Europea» que acompaña al escrito de conclusiones.
El Letrado de la Comunidad de Madrid se opuso al recurso alegando la validez de la DIA de 02/04/1998 para fundamentar el Acuerdo de resolución de discrepancia. Para resolver la alegación de la CAM, el TSJM pasa revista a la normativa reguladora de la evaluación de impacto ambiental (Ley 2/2002, RDL 1302/1986, RD 1131/1988 y Directiva 85/337/CEE, modificada por Directiva 97/11/CEE) antes de fijar al respecto que «Del análisis de dicha normativa se concluye la necesidad de evaluación ambiental, vinculada con la existencia de un proyecto, sin distinguir de qué tipo de proyecto se trata». La pérdida de valor de la DIA, prosigue, por transcurso del tiempo, tiene una doble perspectiva en el recurso: la caducidad del procedimiento en que fue emitida y el sometimiento de su eficacia a un determinado plazo. Y en consecuencia, sobre la caducidad de «La DIA» se afirma que «está sometida a plazo cuyo vencimiento produce la caducidad».
La DIA, asegura el TSJM, constituye una resolución administrativa que tiene una naturaleza eminentemente circunstancial, sobre la declaración de LIC y sus efectos —aprobada, reconoce, por la Comisión Europea con fecha de 19/07/2006, es decir, con posterioridad a la aprobación del nuevo proyecto: «La mera propuesta de LIC» por un Estado Miembro no es equiparable en sus efectos jurídicos de protección del medio ambiente a su inclusión efectiva por decisión de la Comisión Europea en las listas de LICs. Pero, también, la simple propuesta no es irrelevante: «obliga al Estado a adoptar medidas de protección apropiadas para salvaguardar el interés ecológico del lugar. Otra solución atentaría en nuestro Derecho contra la vinculación de los propios actos pues, reconocido por la Administración el alto interés de un área determinada y la necesidad de someterla a una de las más intensas medidas protectoras, sería incoherente utilizar la demora en la declaración formal como LIC para permitir la privación total o parcial de los elementos que justificaron la propuesta».
En este sentido, el TSJM recoge y plasma la Sentencia de 14/09/2005, del Tribunal de las Comunidades Europeas, que declara que en esa situación provisional «Los Estados Miembros tienen la obligación de adoptar, de conformidad con las disposiciones del Derecho nacional, todas las medidas necesarias para evitar intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de los lugares incluídos en la lista nacional remitida a la Comisión».
Y, prosigue, no puede soslayarse que desde 1998 a 2005 las poblaciones humanas del ámbito de la ZEPA han sufrido variaciones, y así lo reconoce las razones dadas para el Acto impugnado (la duplicación de la calzada) que se refiere explícitamente al aumento del tráfico rodado de la carretera M-501 en un 40% desde 2001 a 2004, sobre todo a causa de la entrada en funcionamiento del tramo actualmente desdoblado. Las observaciones a la Comisión Europea, remitidas por la Comunidad de Madrid, manifiestan que la evolución del tráfico desde el desdoblamiento del tramo 1 de la carretera M-501 en 2001 es el motivo de la aprobación del nuevo proyecto, evolución que aumentará en los años posteriores, según previsión de la Dirección General de Carreteras de la propia Comunidad en el estudio sobre tráfico en que se apoya la decisión de la Administración.
«Estamos ante un nuevo proyecto», asevera el TSJM, «y en el Derecho Comunitario la DIA es necesaria no sólo para los proyectos originales, sino también para cualquier cambio de los mismos que pueda tener efectos adversos significativos para el medio ambiente además de los previstos en la 1ª evaluación ambiental». Ocurre lo mismo en el Derecho nacional, por otra parte, incide.
Como conclusión de las precedentes consideraciones, el TSJM estima que «Hubiera sido necesaria la intervención de los órganos públicos que tienen especialmente asumidas las funciones en materia de medio ambiente en el ámbito de la Comunidad de Madrid», a quienes legalmente corresponde emitir su parecer al respecto, cuanto menos para determinar si era preciso o no ampliar o corregir la antigua DIA. La PIA de la Administración, por añadidura, parece contradecir las conclusiones de la DIA y del CSIC sobre la irreversibilidad de los daños al medio ambiente. No figura, además, en documento alguno la autoría material del PIA ni la titulación o especialización de sus autores; ni la PIA ni el proyecto constructivo pueden suplantar a los órganos administrativos con especial responsabilidad en la materia, que son los únicos competentes para valorar y adoptar las decisiones en este ámbito.
Las obligaciones impuestas en el artículo 6.4 del RD 1302/1986 —transposición de la Directiva comunitaria sobre hábitats—, también han sido incumplidas respecto a la consulta previa a la Comisión Europea, que es exigida y obligatoria por los efectos del proyecto sobre la supervivencia de las poblaciones existentes en esta ZEPA de 2 especies prioritarias, águila imperial y lince ibérico, de donde se deduce que procede las obligaciones de consulta previa a la Comisión Europea. Y que «La ausencia de tal consulta previa a la Comisión Europea conduce a la Nulidad del Acuerdo por ser un vicio substancial al imposibilitar el control de la Comisión en este ámbito material medioambiental».
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid termina su exposición, antes de emitir el fallo reproducido al comienzo, estableciendo que no procede especial declaración en cuanto a costas procesales de esta instancia al no apreciarse temeridad o mala fe.
NOTA (1)
Artículo 91.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
1. La preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución provisional de la sentencia recurrida. Las partes favorecidas por la sentencia podrán instar su ejecución provisional. Cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la presentación de caución o garantía para responder de aquéllos. No podrá llevarse a efecto la ejecución provisional hasta que la caución o la medida acordada esté constituída y acreditada en autos.
(artículo publicado en un diario digital español, 8 de junio de 2008)
