El presente manual de implantación de recogida selectiva puerta a puerta tiene como objetivo dar a conocer las características y los resultados de este sistema de recogida, con la finalidad de impulsar su implantación de forma adecuada en el mayor número posible de municipios.
El manual aborda una explicación detallada de los aspectos prácticos que cabe considerar en su aplicación: materiales necesarios, peculiaridades comunicativas, posibilidades fiscales, particularidades a considerar en los distintos contextos urbanísticos, comunicación y seguimientos necesarios, etc. También los resultados que se pueden obtener en términos ambientales así como las implicaciones económicas, entre otros aspectos.
Después del texto introductorio de la Asociación de Municipios Catalanes para la Recogida Puerta a Puerta y de los agradecimientos de los autores, se presenta un glosario con las definiciones de la terminología que se va a usar en el manual.
En el capítulo 1 se presenta cuál es el marco legal en el que se sustenta la recogida de residuos urbanos y qué obligaciones legales permiten dar cumplimiento al sistema de recogida puerta a puerta. Desde el ámbito de la nueva directiva marco de residuos, hasta la legislación y planificación autonómica, pasando por la normativa básica estatal y el plan integrado de gestión de residuos.
El capítulo 2 es una introducción a los sistemas de recogida selectiva puerta a puerta. Se definen como aquellos sistemas de recogida selectiva de los residuos municipales que se fundamentan en que los poseedores de los residuos (en particular, ciudadanos y comercios) efectúan la segregación de las diversas fracciones de residuos en origen, pero en lugar de depositarlos en contenedores que de forma permanente están en la vía pública, las diversas fracciones son recogidas directamente en el punto de generación de acuerdo con un calendario establecido, que permite efectuar un control y seguimiento de la calidad del material. La recogida puerta a puerta puede efectuarse para todas las fracciones de los residuos municipales generadas habitualmente, siendo como mínimo necesario realizarse para las fracciones orgánica y rechazo (o la fracción inerte de los residuos municipales, en caso de que el municipio siga el modelo residuo mínimo).
El sistema puerta a puerta da mayores facilidades a los usuarios para separar al reciclar que para no hacerlo, así, junto con la individualización y el potencial de control en la entrega del material, se explican los excelentes resultados obtenidos por este sistema, tanto a nivel de cantidades como de calidades. Estos resultados también se manifiestan en los sistemas complementarios de recogida (punto limpio, voluminosos, etc.).
En el capítulo 3 se presenta la situación de la recogida puerta a puerta en el Estado. En el subcapítulo 3.1. se describe cuál es la situación general de los residuos municipales en el Estado, donde existe muy poca recogida selectiva de la fracción orgánica, la mitad de los residuos se gestionan directamente a través de vertedero y el resto a través de incineración con recuperación energética. Sólo una pequeña parte de los residuos se transforman en compost ya que buena parte de las plantas que se dedican a compostar lo hacen a partir de residuo mixto, enviando el material estabilizado a vertederos que recibieron en el 2006 el 62,7% de los residuos entre flujos primarios y secundarios. A continuación se presenta la situación de las comunidades autónomas con implantaciones de recogidas puerta a puerta empezando por Cataluña, que es donde se inició la expansión de esta recogida a partir del conocimiento de las experiencias italianas y se expandió hacia Mallorca y el País Vasco a partir de las experiencias catalanas.
En el subcapítulo 3.2., «La situación del puerta a puerta en Cataluña», se expone cómo la recogida selectiva puerta a puerta ya se practicaba antes de los años 80 de forma no selectiva y cómo a principios de la década de 2000 se importa de Italia el nuevo concepto de recogida puerta a puerta. Se presentan las experiencias pioneras y cómo el puerta a puerta se expande en diversos modelos de recogida (2, 3, 4 y 5 fracciones) llegando a finales del 2009 a 80 municipios de diversas tipologías urbanísticas y repartidos en la mayoría de comarcas. Se efectúa una comparación entre los resultados de la recogida de orgánica antes y después del puerta a puerta constatando los mejores resultados cuantitativos y cualitativos con el puerta a puerta. Se hace referencia al reconocimiento público que en los últimos años se ha hecho al sistema puerta a puerta como sistema que consigue mayores índices de recogida selectiva. Finalmente se abordan los riesgos y los retos que se plantean para el sistema puerta a puerta en Cataluña. ¿Cuáles son sus límites?
En el subcapítulo 3.3. se presenta el caso de las Islas Baleares donde el coste de incineración de los residuos urbanos está en 140€ por tonelada en Mallorca y cómo este hecho fue uno de los desencadenantes de la implantación del puerta a puerta en Puigpunyent en el 2004 a partir de la experiencia catalana. Se describe el modelo implantado, la evolución de la recogida selectiva así como el proceso participativo seguido. A continuación describe la expansión del sistema puerta a puerta en Baleares que llega a 29 municipios con 115.000 habitantes incluyendo un barrio de Palma. En la mayoría de ellos se recogen selectivamente las 5 fracciones.
En el subcapítulo 3.4. se presenta la situación del puerta a puerta en el País Vasco que ha iniciado su implantación en Gipuzkoa como alternativa a la incineración. Se presenta el caso de Usurbil, el municipio pionero en el País Vasco presentando su proceso participativo y la fuerte apuesta por el autocompostaje y la constitución de una empresa pública para la realización del servicio. También se presentan los resultados de la recogida así como del referéndum vinculante sobre la continuidad del sistema después de su implantación, y también la expansión prevista del sistema.
En el capítulo 4 se desarrollan los impactos positivos del sistema de recogida puerta a puerta en el tratamiento de la fracción orgánica, la fracción resto, y el tratamiento de las otras fracciones, así como el efecto de reducción de residuos que se da en todos los puerta a puerta; se presenta la huella ecológica del PaP con el planteamiento de un Análisis de Ciclo de Vida, y finalmente se considera la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.
A diferencia del sistema de recogida de orgánica en contenedores, donde o bien se consigue una cantidad promedio de material de 150 gr/hab./día pero con un nivel alto de impropios o bien de menos de 50 gr/hab./día con contendor con llave pero con bajos niveles de impropios, con el sistema puerta a puerta se consiguen cantidades alrededor de los 300 gr/hab./día con bajos niveles de impropios. Este hecho, que permite reducir las inversiones en las plantas de compostaje de cribado de los materiales impropios, incrementa el espacio útil en los túneles de compostaje, causa un menor desgaste de los equipos al no haber impropios abrasivos, y produce menos pérdidas de orgánica arrastrada por los impropios. También se detectan niveles de metales pesados mucho más bajos que los que se obtienen de compostar orgánica procedente de otros tipos de recogidas.
En el tratamiento de las otras fracciones reciclables lo que más se destaca es que incrementa la cantidad de materiales a tratar, disminuyendo aún más las necesidades de materias primas. Otro aspecto importante es que estas fracciones llegan a las plantas con altos niveles de pureza, lo que permite, especialmente a las plantas de selección de envases, funcionar a rendimientos más elevados y proporcionar mejores condiciones laborales a los operarios.
En el tratamiento de la fracción resto el efecto más significativo es la reducción de la fracción orgánica, así como la disminución en si de esta fracción. Permitiendo cumplir la fracción resto obtenida con el sistema PaP las obligaciones de reducción de orgánica de los residuos destinados a vertedero sin necesidad de infraestructuras de pretratamiento del vertido.
El efecto de reducción de los residuos en un 10-15% se debe a la desaparición de los residuos no municipales, al cambio de hábitos de la población y en una muy pequeña proporción al turismo de residuos. Se presentan también las referencias de los ACV realizados en algunas recogidas puerta a puerta, y en todos ellos se concluye que el sistema de recogida puerta a puerta es el que alcanza un mayor nivel de recuperación así como el sistema con menor impacto ambiental en prácticamente todas las categorías e indicadores utilizados.
En el capítulo 5 se describen los recursos necesarios para la recogida puerta a puerta. Se presentan las principales variables que afectan al diseño del sistema de recogida: económicas, sociales, urbanísticas, etc. El capítulo se centra en el análisis de las principales variables del servicio que condicionan la logística de la recogida, el tipo de vehículos a utilizar (pequeños camiones sin compactación y con la posibilidad de funcionar con un solo operario para la fracción orgánica), la idoneidad de las transferencias, etc. En comparación con otros sistemas de recogida, el PaP es más intensivo en uso de personal que en inversión en vehículos, teniendo unos efectos muy positivos en la creación de ocupación. Además de la recogida de la FORM y la fracción resto, se recomienda la recogida de la fracción papel y los envases, pudiéndose también recoger el vidrio. Los pañales pueden ser una fracción problemática si no se recogen separadamente. Hay distintas posibilidades de recogida, principalmente recogiéndolos en altas frecuencias (identificando claramente la bolsa con la que son recogidos) separadamente de la fracción que ese día sale a la calle (excepto si se trata del día de la fracción resto).
En referencia a los medios materiales, la FORM se acostumbra a entregar en contenedores de 10l o 25l con cierre hermético. El uso de contenedores perforados en las viviendas previo a la entrega en la calle, combinados con el uso de bolsas compostables, gracias a su transpirabilidad, favorecen la evaporación del agua de la FORM consiguiendo reducciones de peso y mejores condiciones de recogida en las viviendas, además de ahorros en el proceso de recogida y tratamiento. Con estas bolsas también se consigue una reducción del nivel de impropios plásticos en la orgánica que también se puede conseguir entregando el material a granel.
Los sistemas puerta a puerta disponen de áreas de emergencia, zonas de aportación con los contenedores de todas las fracciones, para responder a las necesidades de las personas que puntualmente no se puedan acoger al horario establecido. Se aconseja reducir al máximo su número.
En este capítulo también se presentan las frecuencias más habituales de recogida de cada fracción, siendo el horario más habitual de entrega el nocturno, a partir de las 20h, mientras que la recogida se inicia a las 22h.
En el capítulo 6 se aborda la recogida puerta a puerta de los residuos comerciales, argumentando a favor de la recogida segregada de estos en relación a a los de origen domiciliario, tanto si estos últimos se recogen puerta a puerta como si no. En el primer caso la recogida puerta a puerta será más simple y, esencialmente, será necesario prever frecuencias suplementarias de recogida para algunas fracciones, así como algunas particularidades comunicativas. En el segundo caso, la recogida puede ser más compleja por la presencia de contenedores de la fracción resto en la calle, que van a actuar como punto de fuga, hecho que obligará a un mayor control. La recogida comercial PaP puede realizarse en la totalidad del municipio o sólo en una zona concreta, generalmente la de mayor densidad comercial. Su alta eficiencia, la evolución en los últimos años y el marco legal favorable hacen previsible una importante extensión de este sistema de recogida en el futuro. Puede tratarse, asimismo, de un primer paso hacia la extensión del puerta a puerta a los residuos domiciliarios.
El capítulo 7 analiza las particularidades de la recogida puerta a puerta en zonas de urbanismo de baja densidad y aborda los aspectos a considerar en la recogida de las urbanizaciones, el papel de los puntos limpios móviles, la problemática asociada a una mayor generación de fracción vegetal o la mayor presencia de viviendas diseminadas para las cuales cabe prever áreas específicas de aportación. El capítulo también aborda las particularidades asociadas a una alta presencia de población estacional, así como las mayores posibilidades de aplicar en estas zonas programas de compostaje casero y comunitario.
En el capítulo 8, titulado «El puerta a puerta en zonas de urbanismo compacto», se argumenta la posibilidad de realizar recogidas puerta a puerta en zonas con alta densidad urbanística analizando las distintas formas de entrega y los distintos espacios que se pueden utilizar. También se exponen las adaptaciones necesarias al servicio para afrontar las particularidades de esta recogida, y analiza las especificidades comunicativas y de seguimiento y control que hay que tener en cuenta en este contexto.
En el capítulo 9 se presentan los aspectos económicos del sistema de recogida puerta a puerta. Se presentan los porcentajes aproximados que significan los principales costes (personal, adquisición y mantenimiento de vehículos, costes de tratamiento, etc.). El personal es el mayor gasto. Pero lo que hace que el puerta a puerta no suponga un encarecimiento se debe a los menores recursos que se dedican a la recogida de la fracción resto, que se recoge normalmente con una frecuencia mayor –muchas veces diariamente– en los sistemas de recogida basados en contenedores, así como al hecho de que los gastos relacionados con el mantenimiento de los contenedores desaparecen y en general los vehículos utilizados son más simples y económicos. Por lo que se refiere a los gastos de tratamiento, la enorme reducción de la fracción resto supone un ahorro económico directo muy importante. El bajo nivel de impropios en los materiales recogidos también abarata algunos de los gastos de tratamiento. Además, en paralelo incrementan los ingresos por las aportaciones de los sistemas integrados de gestión, por la venta de materiales, y donde hay impuestos verdes sobre los residuos, el retorno del canon. Todo esto se resume en que, en general, adoptar un sistema de recogida puerta a puerta sea más barato que un sistema en contenedores recogiendo las mismas fracciones.
El capítulo 10, titulado «Sistemas de gestión y prestación del servicio», aborda las principales formas de prestación del servicio a través de la gestión directa o indirecta. La gestión indirecta permite realizar el servicio con menos recursos propios y menos capacidad de endeudamiento que la gestión directa, pero esta segunda presenta una mayor proximidad al usuario en la prestación del servicio. Se presentan las principales ventajas e inconvenientes de cada modalidad haciendo especial énfasis en las necesidades propias de un sistema puerta a puerta: personal, medios, coordinación, control de calidad, entre otros. En el caso de la gestión indirecta se detallan los criterios a considerar en la elaboración del pliego de condiciones.
En el capítulo 11 se abordan los aspectos a considerar en las ordenanzas municipales. Se recomienda a los municipios que implanten el sistema puerta a puerta que dispongan de un instrumento de este tipo para regular las obligaciones de las distintas partes. El capítulo expone el marco legal regulador de las ordenanzas y de los principales aspectos que deben contener: principios básicos, objeto y ámbito, definiciones, derechos y obligaciones, infracciones, control, sanciones, etc.
En el capítulo 12 se exponen las posibilidades que brindan los sistemas puerta a puerta de implantar tasas de basuras en función de la generación de residuos de cada vivienda o comercio, conocidas como pago por generación. Se presentan las principales variantes, pago por bolsa y pago por contenedor, así como su potencial favorecedor del reciclaje y de la prevención, y los aspectos prácticos para su aplicación especialmente en comercios.
Además el capítulo describe el efecto positivo que ha tenido en Cataluña el impuesto ecológico sobre los residuos destinados a vertedero e incineradora (canon de residuos) sobre los modelos de gestión de residuos más recuperadores. Se aboga por incrementarlo y extenderlo a otras comunidades autónomas para acentuar el incentivo a la recogida de materiales de alta calidad.
En el capítulo 13 se aborda la participación ciudadana y la comunicación en la implantación de los modelos de recogida puerta a puerta. Se justifica la necesidad de un buen plan de comunicación para implantar este tipo de recogida, con el propósito de transmitir toda la información y elementos de la entrega de los residuos necesarios. Es necesario que el plan considere los condicionantes sociales, económicos y políticos, así como el marco temporal y espacial donde se desarrolla. Se propone estructurar la campaña de comunicación en cinco fases: investigación y participación, planificación estratégica, diseño y creación de recursos, ejecución y seguimiento. El capítulo se ocupa detalladamente de las cuatro primeras y analiza los receptores, los recursos humanos y materiales necesarios y los principales aspectos relacionados con la organización de la campaña comunicativa.
En el capítulo 14 se presentan las estrategias de control y comunicación posteriores a la implantación abordando la quinta fase del proceso comunicativo. Por una parte se propone realizar acciones comunicativas dirigidas al conjunto de la población, agradeciendo la participación, e informando de los resultados. De otra, habilitando instrumentos para el control y la resolución de incidencias. Esta parte debe ser especialmente intensa desde la implantación hasta que los indicadores de seguimiento se estabilicen. El esfuerzo inicial debe centrarse en el cumplimiento, sin concesiones, de las normas fijadas en la ordenanza municipal para erradicar así las conductas de transgresión. En cambio, si se detectan errores involuntarios, las medidas deben ser más tolerantes. En cualquier caso, es necesario disponer de instrumentos de comunicación eficientes entre el prestador del servicio y el ayuntamiento, y entre el ayuntamiento y el vecindario. Si la entrega de una fracción no cumple con los criterios fijados, esta no se recoge y se deja un adhesivo que explique el motivo y se traspasa la incidencia a los servicios técnicos para su registro y seguimiento posterior.
Finalmente las conclusiones aportan las principales ideas y argumentos del manual con el objetivo que este documento permita entender mejor este sistema de recogida selectiva y anime a otras ciudades y pueblos del Estado a implantarlo en las mejores condiciones posibles aprovechando la experiencia acumulada hasta el momento.
(14 de julio de 2011)
